丰富依法行政的精神内涵

　　在行政诉讼中，行政机关负责人出庭、出声接受监督，才能使其真实地感知规则，体验被监督的感受，进而在实践中提升依法解决官民纠纷的法律意识、法治观念和法治思维能力，从而丰富依法行政的精神内涵，在依法治国的行政实践中长水平、出成绩。

　　继1999年、2004年、2010年国务院发布全面推进依法行政的决定、全面推进依法行政实施纲要、关于加强法治政府建设的意见之后，2015年12月，中共中央、国务院联合印发了《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》。这对落实全面推进依法治国、依法行政，建设法治政府的各项具体工作都有十分重要的作用，这是接力法治建设的具体措施，更是实施有力监督的依据。

　　法治建设作为庞大的社会工程是一个长期的历史进程，不可能克其功于一案，毕其事于一法，需要久久为功，一步一个脚印，接力向前迈进。1999年的决定就已明确“行政权力的运用，充分体现着国家政权的性质，密切联系着社会公共利益和公民的个人利益，事关有中国特色社会主义事业的兴衰成败”。2004年的纲要则坦承“与完善社会主义市场经济体制、建设社会主义政治文明以及依法治国的客观要求相比，依法行政还存在不少差距……解决这些问题，适应全面建设小康社会的新形势和依法治国的进程，必须全面推进依法行政，建设法治政府”，并承诺经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。2010年的意见则进一步强调“贯彻依法治国基本方略，推进依法行政，建设法治政府，是我们党治国理政从理念到方式的革命性变化，具有划时代的重要意义……各级行政机关及其领导干部一定要正确看待我国经济社会环境的新变化，准确把握改革发展稳定的新形势，及时回应人民群众的新期待，切实增强建设法治政府的使命感、紧迫感和责任感”。2015—2020年纲要则秉承《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的精神，承诺“经过坚持不懈的努力，到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”显然，这些一脉相承的认识与承诺是党的十一届三中全会以来我国社会主义民主与法制建设显著成绩的接力，是党的十五大确立依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，九届全国人大二次会议将该方略载入宪法，及社会主义法制体系初步形成之后一系列工作的接力。

　　接力法治征程，须臾莫离监督。俗称“民告官”的行政诉讼可趣解为诉讼行政，就是鼓励、支持我国公民、法人、其他组织起诉状告侵犯公民、法人、其他组织的违法行政行为，依法监督政府行政。政治、经济、文化、社会、生态建设中的问题、纠纷、行政争议能够被人民群众以诉讼请求的方式整理归纳，并向人民法院郑重以行政诉讼方式提出，足以说明这个问题、诉争与群众利益的直接、实际、关联性，必求正解的急迫与期待及监督的必要性。上世纪九十年代，行政诉讼法初颁始行，就有专家坦言“行政诉讼是保障依法行政原则最有力的工具。”的确，行政诉讼有力而有益：有益于国法的实施适用，因为通过诉讼案件，人们会从正反对错两面生动形象地学习相关法律；有益于监督行政官员依法行政，守法而治，因为通过诉辩攻防实践，官民认知、学习、理解相关法条法意时会感同身受；有益于百姓依法表达诉愿，依法定程序解决纠纷，信任法律，崇尚法治，因为对簿公堂后百姓对权大还是法大、官大还是法大就有切身体会；有益于总结法律实施、行政执法的经验、教训，因为诉讼围绕法律、事实与自由裁量展开，便于发现和讨论问题，辨明是非，可以告知什么是正真的依法办事和原告期待的依法行政；长远看，更有益于我们跳出治乱兴衰的周期律，因为诉讼能让人们在理性、平和的程序中一“诉”为快而释缓紧张、对立情绪，一“判”为快而切除、消弭官民间的梗阻与裂缝。应当注意到，在社会主义法治国家建设过程中，政府依法行政无疑执全局之牛耳，领各行之向路，重要性不言而喻。当然，“徒善不足以为政，徒法不足以自行”，比如虽然修改前后的行政诉讼法都规定了行政机关应当应诉的条款，而且还规定了应诉行政机关负责人应当出庭或委托代理人出庭。但统计显示，在人民法院受理、审理的行政诉讼中，行政机关负责人出庭比例不高，而且出庭不出声的现象比较突出。显然，行政机关负责人不出庭就可能仅听汇报而略知争议之大概，就可能不知道那些在法庭上集中表达而亟须研究、必须解决的问题，甚至可能还被蒙在鼓里……行政机关负责人出庭不出声，不能在行政相对人、当事人究诘、法庭询问、相互辩论中，就行政行为所依据的事实、所适用的法律法规进行说明、解释，为自己所领导机关的行为进行辩白，或可说明其不熟悉和不善表达自己为法定代表人的机关的行为及行为的事实与理据，或可说明在调研、决策及实施行政行为时未经相关可行性、风险性的专家咨询、民主讨论、集体决策程序，自己对问题的出现没有预案，预案不够准确和充分，错在看材料、听汇报、拍胸脯、拍脑门……

　　出庭、出声与否可见一个行政机关负责人在接受监督时的反应能力、品质以及民主法治意识。当代社会的规则意识主要是遵从法律、依法行权、依法担责的意识。研究意识则是遇到纠纷能发现问题，主动以钻研探究的态度，用科学的调查研究的方法对待问题，实事求是地依法解决问题，而行政诉讼活动正是在法庭里，在法官主持下，按照请求与答辩、举证与质证的规则研究和解决行政争议问题的活动。专家认为民主国家的成员“主要是通过说、听、读、写、辩论一切与社会有关的事务”参与管理，民主法治意识则集中体现为一个行政行为是否符合人大及其授权机关的立法可经官民诉辩程序而予以裁判。

　　近世学者梁启超研究总结历史认为“中国未尝无法以限官吏，亦未尝不设人以监官吏之守法，而卒无效者何也？则所以监之者非其道也……是故监督官吏之事，其势不得不责成于人民”。列宁曾在创制《新工厂法》时强调“一般是用什么来保证法律的实行呢？第一对法律的执行加以监督。第二，对不执行法律的加以惩办”。2014年1月，习近平总书记指出“权力无论大小，只要不受制约和监督，都可能被滥用”。所以在行政诉讼中，行政机关负责人出庭、出声接受监督，才能使其真实地感知规则、民主法治意识，体验被监督的感受，进而在实践中提升依法解决官民纠纷的法律意识、法治观念和法治思维能力，从而丰富依法行政的精神内涵，在依法治国的行政实践中长水平、出成绩。

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