以法治推进粤港澳大湾区发展

　　2017年7月1日，国家发展和改革委员会与粤港澳三地政府签署了《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》。“奥港澳大湾区”的发展离不开法治国家法治政府和法治社会一体建设的保障。法治可以保障区域经济竞争公平性，使得区域规划在法制框架下得到有效实施；法治可以最大限度地保护各类要素在资源配置中的权益，突破区域社会经济的恶性竞争循环；法治能够完善激励创新的产权制度和促进科技成果转化机制，为大众创业万众创新提供内生动力源。为粤港澳大湾区营造法治化、国际化和市场化的营商环境，以法治推进粤港澳大湾区发展，是湾区城市群协同发展、创新发展的现实选择。

　　缺失法律基础 存在法律冲突 

　　目前，粤港澳三地已取得不少法治成就，形成了较为成熟的法治实践做法，例如司法协助合作、边境检验检疫、跨境商事仲裁、律师多地执业、建立最高巡回法庭、设立粤港澳版权登记大厅、粤港澳法律人才交流、粤港澳警务跨法域合作，等等。但纵观粤港澳三地法治全貌，亦存在不少衔接困难。

　　第一，粤港澳大湾区形成了一种差序法治发展格局。横向维度上，大湾区11个城市法治水平高低不齐；纵向维度上，城市内部法治发展在立法、执法、司法以及法治文化等方面存在高低差异。这种“差序法治”在一定程度上阻碍了湾区城市群法治协同发展，应着力进行改善。

　　第二，粤港澳经贸合作缺失法律基础。粤港澳合作的法律根据，虽有“一国两制”作为宪法基础，还有港澳基本法、WTO协定、CEPA协定、区域合作等其他协议，但可以发现目前粤港澳深度合作的制度条件仍然停留在以政府协议为主的政策导向型机制，缺乏立法先行的法治推进型合作方式。

　　第三，法律冲突是粤港澳大湾区区域规划面临的重要问题。三种不同法律制度下开展的区府合作和经贸合作，不仅仅是静态意义上的民商事、经济管理等方面的法律制度冲突，更是三地在立法权、司法权、执法权行使上的冲突。因此，构建粤港澳大湾区合作的法律框架和法制机制是当务之急。

　　第四，广东公众法治满意度较低。华南理工大学课题组针对2011—2015年广东省法治政府绩效公众满意度的调查结果显示，广东公众法治满意度五年来提升并不明显（2011年51.63分，2012年53.18分，2013年53.68分，2014年54.45分，2015年55.01分），2015年较之2011年均值仅提高6.55%。这表明，广东整体法治满意度较低，法治公信力不高，公众法治认同感不强，法治进步速度缓慢。

　　正视法治差距 共享法治成果 

　　粤港澳大湾区发展面临的最大挑战是整合优势资源促进深度融合。湾区内部各城市之间的文化差异、制度冲突、法治失衡、行政分割等痛点使得法治难以形成外溢效应。粤港澳深度融合，一方面，要考虑到三地的资源禀赋、历史文化、制度体系等条件，允许区域之间存在法治结构差异和发展水平差距。在正视粤港澳三地法治差异的基础上聚焦各自所长，构建良性竞争机制，以竞争促发展。另一方面，也要通过法治融合推动区域协同发展，探索运用法治手段将区域差距纳入可控范围，并将港澳广深等法治先导城市的法治成果普及共享。

　　第一，以法治为核心价值观寻求法治共识标准。我国法治实践进程中，区域间缺乏价值共识以致出现法治割据和区域法治价值冲突局面。但是，价值冲突论与价值多元论不能否认法治价值共识的存在。推进粤港澳大湾区协同发展，突破口在于凝聚法治共识，着力解决三个不同法系间的法治认同差异问题。稳步形成求同的法治文化，在最低限度的价值目标中实现法治观念的最大公约数。积极探索三地法治协同发展模式，打破差别衍生隔离和停止固化的现状，从制度层面确定湾区的地位、组织结构和权力配置，制定、发布和实施《粤港澳大湾区法治建设纲要》。

　　第二，探寻法治主导型区域经济发展合作模式。通常而言，区域发展规划的制定与实施惯常采取具有浓厚“人治特征”和“人身依附”色彩的行政主导模式。这一做法虽有利于高效、权威、动态地推动发展规划的执行，但却和法治建设的初衷相悖。推进区域经济发展应将“法律理念主义”内化为整体发展文化中的价值和观念，探寻法治主导型区域经济发展合作模式，突破传统的政府行政主导型区域发展合作模式。因此，建议三地政府共同制定《粤港澳大湾区经贸合作条例》，实现粤港澳大湾区城市群规划与实施的法治化。

　　第三，构建粤港澳大湾区营商法治指数评价体系。法治指数已成为世界各国法治水平和营商环境的风向标和温度计。促进粤港澳紧密合作，离不开对法治化营商环境的考量。作为商业法治的核心内容，法治化营商环境建设是增强粤港澳大湾区营商竞争力的关键节点，也是推进粤港澳大湾区发展的创新途径。鉴此，应开发并定期发布粤港澳大湾区营商法治指数，为粤港澳大湾区经贸合作提供风向标。具体而言，考量营商法治指数应考虑以下维度：完善优良的法规体系、廉洁透明的法治政府、公正的司法系统、有效的市场监管机制、自由公平的市场竞争环境、健全的商事纠纷解决渠道等。

　　第四，构建粤港澳大湾区法治框架。城市空间是法治发展的重要影响因子，中国法治呈现出鲜明的区域性特征，粤港澳三个行政区域虽毗邻相依，然其社会治理、法治发展却各具特色。因而，法律合作治理可成为湾区发展的有益思路。构建粤港澳大湾区法治框架，一方面，应在城市内调动发挥社会、市场及个人等多元主体的力量，协调共治以促进法治发展。另一方面，应积极探索府际合作、公私合作及私人合作的法律治理模式，逐步将粤港澳大湾区建设成法治水平相当、法治能力一流、法治创新卓越的中国湾区法治代表。

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