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近日，广州市中级法院对三起案件作出判决，钟某、史某、邓某等贩卖假盐的不法分子被依法追究民事侵权责任，被判承担共计16万元的民事惩罚性赔偿金。
这是广东省消委会接受广州市检察院的检察建议，于去年10月26日向法院提起的四起惩罚性赔偿消费公益诉讼中的三起，另一起法院尚在审理中。
一字一句读完上述三起案件的判决书，广东省消委会的工作人员百感交集。
据介绍，广东消协组织提起此类公益诉讼的案件线索，主要来自检察机关。检察机关在查办相关刑事案件的过程中，发现不法分子的违法行为同时侵犯众多不特定消费者的合法权益时，会向消协组织发出检察建议，建议其提起公益诉讼。
然而，并非每起惩罚性赔偿消费公益诉讼都进行得这么顺利。
去年3月，广东省消委会接受检察机关的检察建议，向深圳市中级法院就李某等20余人销售病死猪肉提起公益诉讼。请求法院判令李某等人承担惩罚性赔偿金1006.2万元，并通过新闻媒体公开赔礼道歉。
“这是全国第一例惩罚性赔偿消费公益诉讼。”中国消费者协会法律部主任陈剑介绍说。但对这起诉讼，法院仅支持了关于赔礼道歉和部分律师费的诉讼请求，没有支持惩罚性赔偿的诉讼请求。广东省消委会为此案支付了8万余元的案件受理费及4.5万元律师费。
“法院认为，消委会提起惩罚性赔偿法律依据不足，而且，消委会不是消费者，不具有提起惩罚性赔偿的资格。”广东省消委会秘书长杨淑娜说。
去年4月，刘某等人因非法经营罪被判承担刑事责任，广州市检察院认为刘某贩卖假盐的行为侵犯了消费者的合法权益，建议广东省消委会提起惩罚性赔偿消费公益诉讼。
这次，广东省消委会复函检察院，决定不对刘某等人提起公益诉讼。
最终，该案件由广州市检察院直接提起公益诉讼。广州市中级法院一审判决刘某支付惩罚性赔偿金112万元，由法院缴付国库;同时责令其在省级以上电视台和全国公开发行的报纸上发表道歉声明。
“从这几起案件的审理结果来看，因为法规不明确，又缺少实践经验和理论研究，现在，惩罚性赔偿消费公益诉讼怎么打、怎么提、怎么判，有很多问题亟待进一步探究。”杨淑娜说。
5月9日，中国消费者协会在北京召开惩罚性赔偿公益诉讼专家论证会，专家学者就消协组织是否有权提起惩罚性赔偿消费公益诉讼及其法律依据，以及如果胜诉如何管理所获惩罚性赔偿金等话题进行深入探讨。
惩罚性赔偿只能由消费者个人提起吗?
记者梳理发现，现行法律中涉及消费民事诉讼惩罚性赔偿的规定主要有下列几条：
侵权责任法第47条：“明知产品存在缺陷仍然生产、销售，造成他人死亡或者健康严重损害的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。”
食品安全法第148条第2款：“生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金;增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元。但是，食品的标签、说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵的除外。”
《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》第15条：“生产不符合安全标准的食品或者销售明知是不符合安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，向生产者、销售者主张支付价款十倍赔偿金或者依照法律规定的其他赔偿标准要求赔偿的，人民法院应予支持。”
以上条文均涉及惩罚性赔偿内容，且明确规定请求权的主体为消费者，作为消费者代表的消协组织，是否有权提起惩罚性赔偿，法律并没有作出明确的表述。而司法实践中的不同判定，也表现出各方对这一问题各自的思考角度。
有观点认为，消协组织并非涉案食品的消费者，没有支付过购买涉案食品的价款或者受到其他损失，因此不具有提起惩罚性赔偿的请求权。支持消协组织提起惩罚性赔偿诉讼的意见则认为，消费民事公益诉讼具有替代性和补充性，是为了保护众多不特定消费者的合法权益，避免侵权者的民事侵权责任落空。
“销售用甲醛浸泡过的病死猪肉，用工业盐冒充食用盐，用非碘盐冒充碘盐，这些不法行为严重危害了广大消费者舌尖上的安全，侵害了不特定多数消费者的身体健康，侵犯了广大消费者的健康权，然而，对于这类案件消费者却没法提起赔偿诉讼，消费者甚至都没法知道自己是否受到侵害，同时，消费者也没有办法获取证据。大部分消费者不会为了买一包盐、买一块猪肉去保留证据，所以让消费者提起这一类的诉讼几乎是不可能的。”杨淑娜说。
“我们认为，消协组织有权提起惩罚性赔偿公益诉讼。因为消费公益诉讼的目的有两个，一是保护众多消费者的合法权益，二是对侵权者的侵权行为实施严厉的经济制裁。这两者都是消费公益诉讼需要承担的诉讼任务，不可偏废。食品安全法中有关惩罚性赔偿的规定，虽然是指具体的特定的消费者受到损失，但其立法本意实际上有两层，一个是要让受侵害的个体权利得到伸张，另外就是要让侵权者受到严厉的经济制裁。在消费者不提起诉讼且侵权行为损害了公益的情况下，消协组织提起公益诉讼惩罚性赔偿可以参照这个立法，因为消费者的损害是客观存在的。”广州市检察院副检察长周虹认为。
与会专家多数也认为，消协组织有权提起惩罚性赔偿公益诉讼。
中国人民大学法学院教授肖建国认为，消协享有的惩罚性赔偿权与消费者享有的惩罚性赔偿权应该具有不同性质。消费者的惩罚性赔偿权属于民事诉权，目的是为了补偿受害人的财产性损失，是消费者自己享有的判决利益，请求权人和受益人是二者合一的;消协的惩罚性赔偿权不同于私权，也不应该是公权，应该是介于二者之间的具有独立性的请求权。这种请求权在消费者权益保护法和食品安全法中没有特别明确指出，但通过法律解释可以推出来。
民事公益诉讼能否主张惩罚性赔偿?
在我国，公益诉讼制度尚处在探索和摸索阶段，不仅之前的法律法规对其缺少相关制度设计，最新的相关法律文本，也为司法实践留出探求的空间。
2016年5月1日起实施的《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第13条是专家关注的重点议题之一。
这一条第1款的文字是这样表述的：“原告在消费民事公益诉讼案件中，请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等民事责任的，人民法院可予支持。”
本条虽然没有明确列举“赔偿损失”，但是也没有明确禁止。有观点认为，该条并未明确规定可适用惩罚性赔偿，因此，消协组织不能提起惩罚性赔偿;而反对的声音则提出，这一条款也并未排除消协组织要求赔偿的权利。
分歧就在于，怎么理解条文列举的4项请求权后紧跟着的那个“等”字。中国法学会消费者权益保护法学研究会会长河山提出，法律中所有的“等”应该都是等外，没有等内。
“有些法条中为什么加个‘等’?因为立法时在认识上还有一些分歧，不能明确写进去，堵死了也不太好，就不给它关门，写一个‘等’”。全国人大常委会法工委民法室副主任杜涛解释说。
“社会生活是复杂的，而且不断地在变动，必须有一个‘等’，让法律由僵硬的法律变成一个活的法律。”中国人民大学法学院教授刘俊海说。
“赔偿损失请求权缺失的消费民事公益诉讼，无法充分保护消费者的合法权益，也不能有效禁止不法经营行为。”对外经济贸易大学法学院教授苏号朋认为，缺少赔偿损失请求权，消费公益诉讼只能制止涉案的行为本身，而不能收缴不法经营者此前已经获得的高额不法收益，也不能对其他经营者形成有效的警示和震慑。这些案件往往正在进行或者已经完成刑事诉讼程序，通过刑事程序已经实现了禁止加害行为的目的。如果另行启动一个复杂的民事公益诉讼只为了要求违法经营者“赔礼道歉”，那么就是在用消费民事公益诉讼这一“重型武器”打“死苍蝇”，不仅没有节约司法资源，反而会造成对司法资源的极大浪费。
苏号朋进一步解释说，由于消费领域公益和私益的融合，民事消费公益诉讼原告在身份上既是公共利益的维护者，也是消费者个体利益的实现者。公益私益的融合以及民事消费公益诉讼原告的双重身份属性，加之两种惩罚性赔偿共同指向被告的同一个行为，使得社会法语境下的源于公共利益保护的惩罚性赔偿类型可以吸收私益性的惩罚性赔偿，进而将两者融于一个惩罚性赔偿请求。消费公益诉讼原告可以直接根据法律规定，获得惩罚性赔偿请求权，而其胜诉所获得的惩罚性赔偿金则可以直接救济受害的消费者。
“通过消费公益诉讼为消费者寻求损害赔偿，是这些案件最合理的解决方案。”苏号朋说。
惩罚性赔偿金该如何管理使用?
如果提起的惩罚性赔偿诉求得到法院的支持，那么，接下来要面对的一个问题是，这笔钱的归属如何，又该如何管理?
直接判给检察机关或者消协组织，不符合民事法律的基本原则，他们不是当事人，不能占有这笔赔偿金。在广州市检察院及广东省消委会提起的诉讼中，原告均主张，追缴的民事惩罚性赔偿金应在消费者诉讼时效届满后上缴国库。而在已审结并判决支持惩罚赔偿的案件中，法院则判决将这笔钱直接上缴国库。
“判决理由的依据是根据生活习惯，广大消费者不会因为购买一包盐而保存购买凭证及其外包装，以备日后诉讼之用。在消费者的诉讼时效不完全相同且不确定的情形下，直接上缴国库更符合实际情况。如此一来，惩罚性赔偿金的性质就发生了变化，将事实上与行政罚款、刑事罚金类似，可以参照行政罚款与刑事罚金竞合时类似的处理原则裁断。也就是将刑事罚金在民事惩罚性赔偿金中抵扣。”据广州市中级法院法官韩方介绍，前述几起案件采用的都是这种办法。
“但是，如果有一天，有一个具体的消费者真的出现了，要求主张自己的权益时，不可能让被告另外再拿一份钱出来，而这笔钱已经上缴国库了，怎么退也是一个问题。”韩方也表示出他的担忧。
“我认为上缴国库是比较恰当的，这恰恰反映了消协和检察院享有的惩罚性赔偿请求权的特殊性质，体现了与消费者惩罚性赔偿请求权的差异，也能体现公益诉讼和私益诉讼的差别。”肖建国说。
苏号朋则认为，上缴国库是不合理的。消费公益诉讼发起主体在消费公益诉讼中的身份定位决定了胜诉所获惩罚性赔偿金的去向。如果原告消协代表国家，则公益诉讼惩罚性赔偿金性质上属于刑事罚金，应当交予国库无疑。但是，在消费公益诉讼中，消协组织作为原告属于民事主体，诉讼的基础法律关系是民事侵权法律关系。国家对不法经营者的处罚应当通过刑事和行政处罚来实现，而不应当借助民事手段。因此，公益惩罚性赔偿金上缴国库是不合理的。如果原告代表消费者，则胜诉所获惩罚性赔偿金应当由消费者领取。如果原告代表社会公益，则胜诉所获惩罚性赔偿应当用于保护消费领域的社会公共利益。
中国政法大学教授时建中也认为，上缴国库无异于罚款，与民事救济的属性不符。消协代表不特定消费者通过公益诉讼所获的惩罚性赔偿，实际上仍应当属于消费者。所以，特定消费者的诉权被排斥了之后，这笔钱以基金的方式管理是最合理的。而且消费者对赔偿基金主张权利应有时间的限制。
“我觉得有两条路可以走。”刘俊海认为，管理惩罚性赔偿金，一个思路是成立消费者民事诉讼赔偿基金会，每次打赢官司之后，每笔资金单独记账，如果有一天有消费者有证据证明自己就是消协胜诉的官司里真正的受害人，就可以领到赔偿，这就实现了消费者的“零成本维权”。第二个思路是委托基金会管理，现有的法律包括慈善法已经规定了相关的损害赔偿金的管理方法。中国消费者协会可以委托信托公司或者慈善组织来管理惩罚性赔偿基金。当然，一定要严格依法监管，确保基金保值增值。这也可以大幅提升广大消费者的幸福感、获得感和安全感，从而打造一种多赢共享、诚实信用、公平公正、风清气正的市场生态环境。
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