依法开展生态环境损害赔偿审判工作 以最严密法治保护生态环境

依法开展生态环境损害赔偿审判工作 以最严密法治保护生态环境

最高人民法院党组副书记、副院长 江必新

　　2019年6月5日，最高人民法院发布了法释〔2019〕8号《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《若干规定》）。《若干规定》是最高人民法院贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，在习近平生态文明思想指导下完善生态环境损害赔偿法律制度体系，推进生态环境损害赔偿制度改革的一部重要司法解释，对加强国家利益、社会公共利益和人民群众环境权益司法保护力度，推进法治政府建设、提升国家环境治理体系和治理能力现代化水平具有重要而深远的意义。

　　一、深刻认识《若干规定》出台的意义

　　各级人民法院要深刻认识《若干规定》出台的意义，统一思想认识，牢记职责使命，勇担改革重任，以高度的政治责任心和使命感，采取扎实有效的措施，依法开展生态环境损害赔偿审判工作，确保生态环境损害赔偿制度改革有效推进。

　　（一）《若干规定》是落实中央改革重大部署、完善生态环境损害赔偿制度的司法规范

　　习近平总书记指出：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”生态环境损害赔偿制度是生态文明制度体系的重要组成部分。党中央、国务院高度重视生态环境损害赔偿工作，党的十八届三中全会明确提出，对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。2015年中央先后通过《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》，明确提出要严格实行生态环境损害赔偿制度。2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，以探索建立生态环境损害的修复和赔偿制度为目标，在吉林等7个省市部署开展改革试点。2017年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》），明确自2018年1月1日起，在全国试行生态环境损害赔偿制度。到2020年，力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。《改革方案》要求最高人民法院负责指导有关生态环境损害赔偿的审判工作，并对人民法院探索完善赔偿诉讼规则提出具体要求。《若干规定》的出台，丰富了我国生态文明体制改革顶层设计的具体内容，完善了我国生态文明制度体系，是贯彻落实党中央建设生态文明、实现可持续发展决策部署的重要体现。

　　（二）《若干规定》是严格追究污染者赔偿责任，回应人民群众司法需求的制度依据

　　最高人民法院高度重视《改革方案》任务分工的贯彻落实，指导各级人民法院紧紧围绕党中央决策部署，积极开展生态环境损害赔偿审判工作，创新赔偿协议司法确认程序，依法受理生态环境损害赔偿各类案件，探索完善审判执行规则，为生态环境损害赔偿制度改革提供有力的司法服务和保障。各级人民法院坚持环境有价、损害担责工作原则，由环境资源审判庭或者专门法庭受理、审理生态环境损害赔偿案件，严肃追究损害生态环境责任者的修复和赔偿责任，确保受损生态环境得到及时有效修复。截至2019年5月，各级人民法院共受理省级、市地级人民政府提起的生态环境损害赔偿案件30件，其中受理生态环境损害赔偿诉讼案件14件，审结9件；受理生态环境损害赔偿协议司法确认案件16件，审结16件，为生态环境损害赔偿制度的全面试行提供了有力司法保障和实践支持。最高人民法院在认真总结各地法院尤其是试点法院实践经验的基础上，经过反复调研论证和广泛征求立法机关、相关部门、专家学者、人大代表、政协委员意见，制定出台《若干规定》，破解“企业污染、群众受害、政府买单”困局，从司法解释层面回应司法实践需要，为人民法院依法追究损害生态环境责任者的赔偿责任，以最严密的法治保护生态环境提供了制度依据。

　　（三）《若干规定》是健全生态环境保护法律体系，深化生态文明体制改革的重要成果

　　《若干规定》是最高人民法院在习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神引领下，认真贯彻落实习近平生态文明思想和新时代生态文明建设要求，探索完善生态环境损害赔偿制度的一部重要司法解释。针对资源和环境过度使用造成的“公地悲剧”而缺乏具体索赔主体的问题，《若干规定》明确省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构可以提起生态环境损害赔偿诉讼。《若干规定》突出修复受损的生态环境是责任者承担的首要责任，且为确保生态环境的有效修复，明确生态环境损害赔偿诉讼优先审理的工作原则。《若干规定》的出台将对深化司法实践探索，推动我国建立生态环境损害赔偿法律制度，进一步健全完善涵盖环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼和普通环境侵权责任诉讼在内的生态环境保护法律体系，全面加强国家利益、社会公共利益和人民群众环境权益的司法保障，产生积极而深远的影响。

　　二、准确适用生态环境损害赔偿案件审理规则

　　《若干规定》以指导人民法院正确审理生态环境损害赔偿案件，严格保护生态环境，依法追究损害生态环境责任者的修复和赔偿责任为目标，认真贯彻《改革方案》确定的“依法推进，鼓励创新”“环境有价，损害担责”“主动磋商，司法保障”“信息共享，公众监督”的工作原则，在总结改革试点及全面试行情况基础上，适应生态环境损害赔偿相关法律制度有待完善、审判实践经验尚不够丰富的实际情况，以“试行”的方式，对于司法实践中亟待明确的生态环境损害赔偿诉讼受理条件、证据规则、责任范围、诉讼衔接、赔偿协议司法确认、强制执行等问题予以规定。《若干规定》对一些争议较大的问题暂未作出规定，为实践探索留有余地，保持一定的开放性和前瞻性。各级法院在适用过程中，应当注意把握《若干规定》中关于生态环境损害赔偿案件特别审理规则的相关规定。

　　（一）关于生态环境损害赔偿诉讼案件的受理条件

　　生态环境损害赔偿诉讼是不同于环境民事公益诉讼和普通环境侵权责任诉讼的一类新的诉讼类型。《若干规定》第一条就人民法院受理生态环境损害赔偿诉讼案件的条件作出明确规定。

　　一是明确了可以提起生态环境损害赔偿诉讼的原告范围。依据《改革方案》关于赔偿权利人以及起诉主体的规定，《若干规定》明确省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门可以作为原告提起诉讼。同时，明确“市地级人民政府”包括设区的市，自治州、盟、地区，不设区的地级市，直辖市的区、县人民政府。

　　二是明确了可以提起生态环境损害赔偿诉讼的具体情形。依据《改革方案》关于生态环境损害赔偿适用范围的规定，《若干规定》明确了可以提起诉讼的三种具体情形，包括发生较大、重大、特别重大突发环境事件的，在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的，以及发生其他严重影响生态环境后果的情形。需要说明的是，上述第三种情形包括各地依据《改革方案》授权制定的实施方案中的具体规定。

　　三是明确了开展磋商是提起诉讼的前置程序。《若干规定》明确原告在与损害生态环境的责任者经磋商未达成一致或者无法进行磋商的，可以提起生态环境损害赔偿诉讼。将磋商确定为提起诉讼的前置程序，为充分发挥磋商在生态环境损害索赔工作中的积极作用提供了制度依据。

　　《若干规定》第二条规定了不适用本解释的两类情形，并明确了相应的救济渠道。具体包括两类，一是因污染环境、破坏生态造成人身损害、个人和集体财产损失要求赔偿的，适用侵权责任法等法律规定；二是因海洋生态环境损害要求赔偿的，适用海洋环境保护法等法律及相关规定。

　　（二）关于生态环境损害赔偿诉讼案件的审理程序和证据规则

　　基于生态环境损害赔偿案件的特殊性，《若干规定》就相关审理程序和证据规则作出专门规定。

　　一是明确了管辖法院和审理机构。生态环境损害赔偿诉讼案件系新类型案件，事关国家利益和人民群众环境权益，社会影响较为重大。《若干规定》第三条规定，第一审生态环境损害赔偿诉讼案件由生态环境损害行为实施地、损害结果发生地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖；根据生态环境损害跨地域、跨流域特点，生态环境损害赔偿诉讼案件可以跨行政区划集中管辖。同时，根据《改革方案》要求，为统一审判理念和裁判尺度，提高审判专业化水平，《若干规定》明确生态环境损害赔偿诉讼案件由人民法院环境资源审判庭或者指定的专门法庭审理。

　　二是明确了审判组织。生态环境损害赔偿诉讼的目的是保护国家利益和人民群众环境权益。为推进司法民主，保证司法公开公正，主动接受人民监督，《若干规定》明确人民法院审理第一审生态环境损害赔偿诉讼案件，应当由法官和人民陪审员组成合议庭进行。实践中可以根据案件情况确定组成三人或者七人合议庭。

　　三是明确了原告的举证责任。《若干规定》依据侵权责任法和相关司法解释规定，结合生态环境损害赔偿诉讼原告掌握行政执法阶段证据，举证能力较强的特点，明确原告应当就被告实施了污染环境、破坏生态的行为或者具有其他应当依法承担责任的情形，生态环境受到损害以及所需修复费用、损害赔偿等具体数额，以及被告污染环境、破坏生态的行为与生态环境损害之间具有关联性，承担相应举证责任。同时，基于原告掌握行政执法证据，举证能力较强的实际情况，原告还应提供被告违反法律法规规章等相关规定造成生态环境损害的相关证据。

　　四是明确了证据审查判断规则。《若干规定》根据生态环境损害赔偿诉讼案件中各类证据的特点，分别就生效刑事裁判涉及的相关事实、行政执法过程中形成的事故调查报告等证据、当事人诉前委托作出的鉴定评估报告等证据的审查判断规则作出明确规定，为准确查明损害生态环境相关事实提供了有力证据支持。

　　（三）关于生态环境损害赔偿责任体系

　　一是创新责任承担方式，突出了修复生态环境的诉讼目的，首次将“修复生态环境”作为生态环境损害赔偿责任方式。二是创新责任方式的顺位，突出修复生态环境和赔偿生态环境服务功能损失、永久性损害造成的损失在损害赔偿责任体系中的重要意义。三是明确了责任范围，根据生态环境是否能够修复对损害赔偿责任范围予以分类规定，明确生态环境能够修复时应当承担修复责任并赔偿生态环境服务功能损失；生态环境不能修复时应当赔偿生态环境功能永久性损害造成的损失；明确将“修复效果后评估费用”纳入修复费用范围。四是与土壤污染防治法关于建立土壤污染防治基金等规定相衔接，规定赔偿资金应当按照法律法规、规章予以缴纳、管理和使用。

　　（四）关于生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的衔接规则

　　《改革方案》要求最高人民法院商有关部门根据实际情况，就生态环境损害赔偿制度与环境民事公益诉讼之间衔接等问题提出意见。《若干规定》在总结实践经验基础上，就两类诉讼的衔接作出了相应规范。

　　一是明确受理阶段两类案件分别立案后由同一审判组织审理。为保障环境民事公益诉讼原告诉权，节约审判资源，避免裁判矛盾，《若干规定》第十六条规定，在生态环境损害赔偿诉讼案件审理过程中，同一损害生态环境行为又被提起民事公益诉讼，符合起诉条件的，应当由受理生态环境损害赔偿诉讼案件的人民法院受理并由同一审判组织审理。

　　二是明确审理阶段两类案件的审理顺序。鉴于生态环境损害赔偿诉讼案件的原告具有较强专业性和组织修复生态环境的能力，为促进受损生态环境的及时有效修复，《若干规定》第十七条明确，人民法院受理因同一损害生态环境行为提起的生态环境损害赔偿诉讼案件和民事公益诉讼案件，应先中止民事公益诉讼案件的审理，待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后，就民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法作出裁判。

　　三是明确裁判生效后两类案件的衔接规则。为避免相关民事主体因同一损害生态环境行为被重复追责，妥善协调发展经济与保护生态环境的关系，《若干规定》第十八条明确，生态环境损害赔偿诉讼案件的裁判生效后，有权提起民事公益诉讼的机关或者社会组织就同一损害生态环境行为有证据证明存在前案审理时未发现的损害，并提起民事公益诉讼的，人民法院应予受理。明确对于同一损害生态环境行为，除非有证据证明存在前案审理时未发现的损害，原则上只能提起一次生态环境损害赔偿诉讼或者环境民事公益诉讼。

　　四是明确实际支出应急处置费用的机关提起的追偿诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的关系。为全面保护国家利益，《若干规定》第十九条明确，在生态环境损害赔偿诉讼案件原告未主张应急处置费用时，实际支出该费用的行政机关提起诉讼予以主张的，人民法院应予受理并由同一审判组织审理。

　　（五）关于生态环境损害赔偿协议的司法确认规则

　　《若干规定》第二十条就经磋商达成的赔偿协议申请人民法院司法确认作出规定，明确经磋商达成生态环境损害赔偿协议的，当事人可以向人民法院申请司法确认。同时，规定了赔偿协议的公告、审查以及裁定内容和公开要求，为生态环境损害赔偿协议的司法确认提供了规范依据。关于司法确认案件的管辖法院、申请期限、审查程序等其他具体规则，可以在实践中继续探索。

　　（六）关于生态环境损害赔偿案件裁判的强制执行

　　根据生态环境损害赔偿案件所涉生态环境损害巨大，修复工作专业性强、时间长、情况复杂的特点，《若干规定》第二十一条在明确生态环境损害赔偿诉讼案件裁判和经司法确认的赔偿协议具有强制执行效力的同时，明确执行中涉及的生态环境修复工作依法由省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构组织实施，确保受损生态环境得到及时有效修复。

　　三、正确处理生态环境损害赔偿案件审判工作中的若干重大关系

　　生态环境损害赔偿诉讼涉及的环境污染、生态破坏行为严重，生态修复工作复杂，社会影响巨大。各级人民法院在审理生态环境损害赔偿案件时，要认真处理好以下关系，确保这项制度有序运行，全面实现保护国家利益、社会公共利益和人民群众环境权益的功能。

　　一是坚持以人民为中心的发展理念，处理好生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼、环境侵权责任纠纷案件的关系，保障受损生态环境得到有效修复，全面维护国家利益、社会公共利益和人民群众环境权益。生态环境损害赔偿案件涉及国家利益和社会公共利益，社会关注度高，要充分保障社会公众对公益诉讼案件的知情权、参与权和监督权。要紧紧围绕“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的工作目标，牢牢坚持司法为民、公正司法工作主线，依法独立公正行使审判权，构建以审判为中心、公众有序参与社会治理的共建共治共享的环境资源案件审判格局。

　　二是遵循司法规律，处理好生态环境司法保护与行政保护的关系。人民法院要认真贯彻以审判为中心的诉讼制度改革要求，履行好审判职责。积极发挥审判权指引、评价功能，做好必要的诉讼释明工作，引导各方诉讼主体依法行使诉讼权利，共同保障审判工作顺利开展。既要充分发挥司法审判的职能作用，在坚持平等原则基础上依法审理案件，促进生态环境有效修复，又要充分尊重环境资源行政主管部门的执法主体地位，防止审判权“越界”进入行政监管领域，还要注意与行政机关做好诉前磋商、证据调查收集、生态环境修复等环节的衔接协调，形成生态环境保护的强大合力。

　　三是立足服务大局，处理好尊重现实和改革创新的关系。既要遵循现有法律制度的基本原则和规则，又要主动服务党中央重大改革部署，解放思想、开拓创新，为探索完善生态环境损害赔偿制度贡献司法智慧。各级人民法院既要关注行政机关作为原告的特殊性，又要准确适用民事诉讼法及相关司法解释，处理好生态环境损害赔偿诉讼中一般规则和特殊规则的关系，有效排除外部阻力和干扰，强化对违法行为人的追责力度，不断完善生态环境司法保护机制。要通过依法审理生态环境损害赔偿案件促进传统产业优化升级，推动经济转型、质效提升和动力变革，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系，实现更高质量的发展。要创新裁判方式方法，多做协调工作，妥善处理经济发展与生态环境保护的关系，让绿色成为美丽中国永不消逝的底色。

　　《若干规定》的出台是人民法院探索完善生态环境损害赔偿审判制度的第一步。按照《改革方案》要求，人民法院还担负着根据试行情况提出有关生态环境损害赔偿诉讼立法建议的重要任务。各级人民法院要以《若干规定》的出台为契机，深入学习贯彻习近平生态文明思想，切实增强责任感和使命感，认真探索总结行之有效的实践经验，为完善生态环境损害赔偿法律制度，加强新时代生态环境保护提供更加有力的司法服务和保障！

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